英国劳动关系调整考察报告

应英中协会的邀请，劳动保障部组织5人考察团于2003年3月30日至4月7日，赴英就英国劳动关系的调整问题进行了为期一周的考察。在英期间，考察团拜访了英国贸工部、工作与养老金部、劳动咨询调解仲裁委员会（ACAS）、工程雇主联合会、产业联合会、工会联合会、英中协会，参观了壳牌石油有限公司、伦敦劳动法庭和上诉法庭。通过座谈讨论和实地考察，对英国劳动关系调整有了初步的了解。总的感觉是，英国劳动关系的调整机制完善，法律制度健全，处理程序规范，形成了独特体系，在经济和社会发展中发挥着重要作用。

这次考察活动是在英国驻华使馆的资助和精心安排下进行的，英中协会给予了热情接待，保证了考察活动的顺利进行。由于时间安排紧凑，考察内容集中，访谈单位广泛，考察达到了预期的目的。

一、英国劳动关系现状

英国劳动关系的发展经历了从自主、对抗到合作的曲折历程，目前，英国的劳动关系现状相对比较和谐稳定，并且在向着伙伴关系的方向持续发展。

从20世纪70年代中期开始，英国劳动关系的运作环境发生了深刻的变化，受社会经济状况、党派间政治斗争的影响非常大。二十世纪五十年代，英国的经济主要以劳动密集型为主，就业较为充分，劳资纠纷的规模和范围较小，政府希望劳动力市场有更大的自主性，对劳资关系采取了放任的态度，由雇佣双方自主协商解决。七十年代，工党执政期间，工会的力量得到了发展，数量不断增加、规模不断壮大。由于经济状况恶化，企业罢工逐渐增多，劳资关系日趋紧张，全国性的、行业性的集体谈判经常发生。从八十年代以撒切尔为首的保守党执政后，在罢工、集体谈判、工会权利、个人就业权利等方面颁布了一系列的法律，极大地削弱了工会的权利，致使工会会员减少了一半，罢工以及大规模的集体谈判大大减少。九十年代，工党重新执政后，对限制工会的一系列法律进行了适当的调整，并更多地增加了个人权利方面的规范，强调劳资关系的双赢。

英国的劳动关系虽然比较和谐稳定，但随着经济的发展也面临着一些新的问题。目前影响英国劳动关系的主要因素有以下几方面：

1．劳动力市场的发展和变化对劳动关系带来很大的影响。英国传统制造业的从业人员总数持续减少，与此同时服务业的从业人数大大增加。随着服务业的扩展，性别构成发生显著变化，越来越多的女性进入劳动力市场，现在已接近整个劳动力总数的一半。由于女性大量进入劳动力市场，以及越来越多的男性加入半日制工作，非全日制工作得到了极大的发展，对企业的劳动管理带来很大的影响。同时，就业方面另一大的变化是外包业务越来越多，如清洁工作、保安人员，目前信息服务和人力资源服务也在趋向于外包。

2．新经济的发展对传统的劳动关系模式带来挑战。英国工作场所的构成发生了很大变化，手工业和体力劳动工作在整个就业所占的比例下降，在许多领域中无需技能或半技能的工作已经消失，高技能、白领工作增加，利用信息科技在家办公的人数大幅度增长。借助信息和通讯技术的迅速发展，中小型企业迅猛发展，雇员不超过50人的企业占了所有企业的99%，占非正规部门就业的44%。网络公司火爆发展与骤然崩溃并存。工作场所的变化对劳动关系的调整提出了新的要求。

3．加入欧盟对英国劳动关系产生了巨大影响。从雇员的个人权利到集体权利，所有的领域都受到了影响。在过去的5到10年中，英国颁布和修订了许多有关雇佣的新法令，并且在以后一段时间内欧盟的影响不会减弱。欧盟将要出台的 “信息和咨询”方面的新政策，对英国的集体劳资谈判和雇员权利将产生重要影响。同时欧盟倡导的集体谈判对英国以个人劳动合同为主的劳动关系带来很大挑战。

4．雇员和雇主之间沟通方式的变化影响到劳动关系的调整。随着各种保护雇员个人权利法律的不断实施，以及在一些新经济领域中终身雇佣的传统不复存在，雇员的企业忠诚度也在减弱等，使劳资关系变的非常复杂化。雇主现在大多采用与雇员直接商议和交流的方式，集体谈判的比例下降。传统的行业和全国性的劳资谈判大部分为地方性的企业谈判所代替，特别是在私营企业。许多公司和工会正在发展一种合作性的企业一级的集体谈判形式，以适应21世纪劳动关系调整的现状。

5．公共部门的改革对劳动关系也产生一定的影响。近年来英国公共开支相对减少，公共部门规模缩小（除健康和社会保险部门外），并且将进一步持续下去。许多服务功能和其他功能逐渐改为私营企业提供，大量工作人员进入私营企业。这些变化对劳动关系产生的影响非常大。同时，一些国有企业改制为私营企业也引发了许多问题，如目前进行的地铁公司改制引发了员工的数次罢工。

二、英国劳动关系调整机制

英国政府致力于建立公平、和谐的劳动关系，强调企业内部劳动关系调整通过自主协商谈判解决，企业外部劳动关系调整主要通过完备的立法和健全的处理机制，形成了以立法调整、企业内部自主协调、劳动争议处理为主要内容的较为完善的劳动关系调整机制。

1．立法调整

通过制定完备的实体法和程序法，约束劳资关系双方的行为，保持劳资关系双方力量的平衡。在实体法方面，制定了有关劳资关系的各种标准，如就业权利法、反不公平解雇法等，对最低工资线、工作时间、劳动合同中雇员雇主的权利、工会的权利等作了规定，雇佣双方如有违反，即承担相应的法律责任。在程序法方面，制定了劳资关系调整机制和规范集体谈判规则方面的运行规则，如劳资关系调解、仲裁机构的职责和运作方法、产业关系法案等。

2．劳动争议的处理

英国劳动争议处理体系主要由三个机构组成：劳动咨询调解仲裁委员会（ 英文简称ACAS）、就业法庭（Employment Tribunal）、中央仲裁委员会（英文简称CAC）。三个机构的主要职责是：中央仲裁委员会是专门处理工会合法性得以确认的机构，成员主要是学术人员，律师和政府机构人员不参与，仲裁结果不得上诉。ACAS主要处理个人劳资纠纷和集体谈判争议。劳动法庭主要处理ACAS调解不成起诉的个人劳资纠纷。在三个机构中，ACAS在处理劳动争议方面发挥了重要的作用。

ACAS成立于1974年，是由政府出资建立的独立的非政府组织，资金主要来源于贸易与工作部，但政府不直接影响其工作。 ACAS的管理机构是三方委员会，由4名雇主代表、4名雇员代表、3名独立的代表组成。代表的产生有专门的程序，来源广泛，有产业联合会、工会联合会、学术界、法律界等。日常管理机构由主席、首席执行官、各部门负责人组成。下设13个分支机构，全国共有850名工作人员。

ACAS的工作职责主要是：向公众提供信息和建议、宣传好的做法、预防和处理劳资纠纷、解决具体的个人纠纷。主要工作特点是：自愿性、公正性、保密性、独立性、快速性、工作人员不是律师、处理案件是免费的。2002年度，共处理工作场所纠纷1270件，改善劳动关系纠纷500件，从劳动法庭转来以及撤诉的案件10万件，接待电话咨询75万次，宣传好的做法1084件，出售11．2万册书，建立了自己的网站。

目前，解决个人纠纷是ACAS的工作重点，占其全部工作量的60%左右。受理的范围为不公平解雇、工资福利待遇、违反劳动合同和歧视争议等21方面的劳动法领域的争议，雇员可以因74种不同类型的行为提起劳动争议。其中不公平解雇占32%、工资争议占22%、违反合同争议占18%、歧视争议占8%、其他争议占20%。ACAS 的调解程序主要是：由调解员与双方单独商谈，根据法律解释利弊，帮助双方换位思考，增加双方的沟通意识，然后以中间人的身份把双方的立场告知对方，不参与意见；最后以书面形式记下双方达成的和解条件。调解协议具有法律约束力。近年个人劳动纠纷不断上升，致使工作量加大，1975年每人每年处理50起案件，而现在要处理350起。工作方法也由早期的与双方当事人见面为主改为现在的以电话处理为主。对案件调解不成的，当事人到就业法庭起诉。就业法庭的解雇争议占50%左右、工资争议占40%左右、其余是歧视争议。对就业法庭的判决结果不服的，属于适用法律有误的可以去上诉法庭，仅对事实不服的不能上诉。通常100起案件中,40%调解成功，30%撤回调解，30%起诉到劳动法庭。

ACAS设立了仲裁局专门处理集体谈判争议。主要通过调停的方式解决，仲裁结果是终局裁决，不允许起诉，裁决结果没有法律约束力，不能申请法院强制执行。但是仲裁结果执行率很高，因为在仲裁前双方都表示要接受仲裁结果，并且ACAS也会给予一定的压力令双方遵守。

3．集体谈判

英国的集体谈判分为两个层次，一是行业间的谈判，主要在行业协会和工会之间进行，而全国性的产业联合会和工会联合会不直接参与谈判。二是企业级的谈判。在过去十五年之前，行业谈判占了主导地位，而最近十年的趋势是行业谈判逐渐转移到企业谈判，旧的全国性谈判方式很少应用，越来越多的是把纠纷解决在低层次。1989年以前全国性的谈判在行业协会和行业工会之间进行，主要谈判内容是最低工资的支付、如何计算加班工资、工时和休假待遇等。保守党执政时期出台了8个法规限制工会的力量，1989年以后，由于行业工会提出工作时间从39小时缩短到37小时，但不影响其工资水平。雇主协会经过艰苦的谈判后，决定不参与继续谈判。此后全国性的谈判非常少，集体谈判主要在企业内部进行，并且采取集体谈判的方式也发生了很大变化。公司可以自主决定工资和工作条件，不受全国性谈判的限制；每个公司根据自己的文化和背景来决定谈判的方式，没有固定的谈判模式；企业与工会谈判的数量也减少了，有时把企业内的几个工会放在一起谈，甚至有些企业不承认公司里的工会，直接与雇员谈。

集体谈判模式的变化有多方面的原因。在保守党制定的限制法律没有出台前，工会的力量非常强大，经常罢工，但由于法律严格的限定，工会的力量减弱，相应的降低了谈判的力量。1979年工会参与率为57%、工会组建率为90%，2003年下降为26%和52%。另外，立法的主导作用非常大，《个人就业权利法》的颁布，给了劳资双方一定的工作标准，集体谈判获取权益的空间较少；劳动力市场的变化也影响到集体谈判的方式，以前罢工存在于采煤和钢铁业，现在这种行业减少了，并且在高科技企业中很难组织工会；妇女更多地参与劳动力市场，而妇女参加工会的比例较低。并且，在英国集体谈判争议没有法律规定要求必须去解决，一般通过自愿的方式解决占主导，也可以自愿请ACAS解决。

工党执政后修改了部分限制工会的法律，并且于1999年颁布了《劳动关系法案》，对集体谈判的规则进行了规范，在一定程度上有利于集体谈判的开展。政府颁布《劳动关系法案》的目的是在工作场所达到一种公平，在雇员和雇主需求方面达到一种均衡。《劳动关系法案》主要内容有两点：一是最重要的是承认工会，《劳动关系法案》颁布之前企业对工会的认可是自愿的，而现在规定了工会可以向政府提出申请的权利，并进行注册。二是对参加罢工的员工提供额外的保护，员工参加合法的罢工，在8周之内雇主是不能解雇的，8周之后也只能采取合理的方式解决纠纷。2000年7月《劳动关系法案》实施，2002年7月宣布修改，多方面征求意见，2003年5月公布征求意见的结果。雇主方对《劳动关系法案》的修改主要有两方面：一是对工会认可；二是对罢工的雇员如何合法地解雇。工会方对《劳动关系法案》的修改意见主要是：明确工人参加工会的途径和渠道，建议把养老金也作为谈判的内容等。目前负责集体谈判工作的贸易与工作部正在根据收集的意见对《劳动关系法案》进行修改。《劳动关系法案》的制定和修改有利于工会组织的进一步发展，工会方对此比较满意。

三、英国劳动关系调整的特点

从英国劳动关系的发展变化和劳动关系调整机制的不断完善看，主要有四个方面的特点：

1．重视立法所起的作用，不断修订和完善劳动法律，有效地避免了法律调整的滞后性。从50年代起，英国制定了一系列单项和综合的劳动法律，如工会与劳动关系法、雇佣关系法、就业法等，对规范雇主和雇员的行为起到了很大的作用。同时，随着社会经济的发展和形势的变化不断修订和完善法律。如对1999年就业法的修改，以及接受欧盟“社会宪章”中关于工时、休假、企业破产提前告知雇员等内容，对原有的法律进行修改。英国完备的法律制度对劳资双方自主协商确定劳动关系、解决争议发挥了极大的作用。

2．充分发挥政府的主导作用，根据形势的发展变化，促进劳动关系双方力量的均衡。从英国近50年劳动关系的发展变化可以看出，无论是哪一个政党执政，政府始终处于劳动关系调整的主导地位，依据劳资双方力量对比的变化，适时地调整产业关系政策，保持双方力量的平衡。在工会力量强大经常采取罢工的手段逼迫资方就范时，采取了严厉的限制措施，促使劳动争议微型化、分散化、温和化，尽量减少罢工对社会带来的冲击。在工会力量处于弱势时，制定了一系列关于工资、解雇、破产等方面的法律，来保护雇员的基本权益。英国的劳动关系和谐稳定与政府适时参与调控是分不开的。

3．劳动争议大部分通过ACAS调解得以解决，处理及时，较好地防止了矛盾的激化和冲突。英国劳动争议的处理，ACAS在其中发挥着极为重要的作用。ACAS处理个人纠纷方面相对于劳动法庭而言有3方面的优势：没有法庭的听证程序、费用较法庭低、广泛地宣传了劳动法律。相对于双方当事人而言有5方面的优势：双方对抗性弱，自愿达成协议，履行率高；费用、时间成本较低(一般劳动法庭处理一个案件的费用为1500英镑，而ACAS只需270英镑、平均花费时间为2-3小时)；调解的方式比较友好有利于减轻双方的压力；调解过程是保密的；解决的方式非常灵活，不只是金钱赔偿的方式，也可以采取道歉的方式；双方是非对抗性的，尤其有利于在解决歧视争议中雇主准备继续雇佣雇员时双方的和解。个人劳资纠纷的大量调解解决，对减少社会的冲击、保持劳资关系的和谐、促进社会的稳定有着重要的作用。

4．雇主组织、工会组织职责明确到位，共同推进劳资关系的和谐稳定。英国全国性的雇主组织是产业联合会，成立于1965年，有2500个直接会员，主要的职责是代表雇主协会与政府及有关利益各方协商、对政府有关政策开展研究并影响政府的劳工政策、对重大问题进行沟通。目前积极参与1999年劳动关系法案的修改，并向英国政府反映工党签署的欧盟的社会宪章调控太多，会影响到雇佣的灵活性，提高雇佣成本，并影响到美国等国家的投资。英国工程雇主协会是产业联合会的会员，目前是最大的行业雇主组织，有6000多个公司会员，主要对雇主提供集体谈判、解雇、罢工、劳资纠纷方面的帮助，并开展教育和培训课程等。英国全国性的工会组织是工会联合会，有100多年的历史，下设69个工会分会，有660万名会员。主要的职责是：在政府立法时提供建议、在不同的社会层次表达工会的意见、使工作场所具有更加平等的就业机会等。英国的免费医疗制度、对兼职工人采取同等待遇的政策的实行，工会都起到了很大的作用。

四、体会和建议

通过对英国劳动关系调整的考察，我们感受到英国在市场经济的发展过程中，建立并形成了一套具有自己独特体系的劳动关系调整制度，有些方面值得我们借鉴和学习。

1．不断完善劳动关系调整的立法体系。英国在劳动关系调整过程中的一个重要做法就是他们在不同时期根据发展变化的不同情况，建立起了一套较为规范的法律制度体系，为劳动关系的调整和及时有效处理提供了保证。我国除《劳动法》以外，在劳动关系的建立和调整方面制定了一系列规章和政策，为保持劳动关系和谐稳定发挥了积极的作用。但是随着市场经济体制的建立、国有企业改革的不断深化，出现了大量新情况新问题亟待规范，如双重劳动关系问题、企业规模减员问题。原有的一些规定也亟需修订，如《企业劳动争议处理条例》中的受案范围、程序等。针对当前劳动关系立法方面存在的问题，亟需加强劳动关系立法的力度，对劳动关系领域中的新问题需尽快制定规范办法，保持立法的统一性，避免各地出台的政策互相冲突；对一些不适应当前形势的政策规定应予以废止或修订，防止法规的滞后性；尽快出台《劳动合同法》、《集体合同法》、《劳动争议处理法》等法律，改变当前劳动关系立法层次较低、权威性不高的现象，不断完善劳动关系调整的法律制度体系。

2．努力加强劳动关系调整机制的建设。英国劳动关系调整机制健全，从政府部门、雇主和工会组织以及社会非政府机构到执法部门，在劳动关系调整中各司其职，共同构成了一个完整的体系，从不同的角度发挥着不同的作用，较好地形成了整体效应。目前我国已基本建立了劳动合同制度、集体合同制度、劳动关系三方协调机制为主要内容的劳动关系调整机制，在保持劳动关系和谐、促进社会稳定方面发挥了重要作用。但是在新形势下劳动关系更加复杂，处理难度越来越大，现行的劳动关系调整机制面临着巨大的挑战，各项制度还需要进一步规范和完善。首先，需要认真研究我国劳动关系的发展历程。在深入研究分析劳动关系运行的社会背景和存在的主要问题，以及劳动关系今后发展趋势的基础上，借鉴国际上成功经验和做法，制定劳动关系调整的总体思路、原则、方法和目的。其次，借鉴英国在劳动合同、集体合同中好的做法，采取切实措施解决我国在劳动合同制度、集体合同制度实行过程中存在着的非国有企业劳动合同、集体合同签订率偏低、企业劳动合同管理不规范、集体合同内容空泛流于形式等问题。第三，加强劳动关系三方协调机制的组织建设，明确国家、省、市、县级各级不同的职责，在机制上进一步完善协商代表、协商议题、协商形式和协商结果，讲求实效性，避免有形无实的现象，切实发挥其在协调劳动关系中的优势。

3．进一步健全劳动争议的处理体制。当前我国劳动争议案件大量上升，劳动争议处理存在严重的诉讼化倾向，时间长、成本高，无从体现仲裁应有的宽松、效率等特点，影响到劳动争议的及时解决。对此，建议进一步完善仲裁案前调解机制，在决定立案前的7天之内，先移交某一调解机构先行调解，该机构可以类似与英国的ACAS成立方式，或者类似与香港劳工处设立的调解科的作用，把一些事实清楚法律明确的争议尽量通过友好协商的方式解决，避免走仲裁诉讼化的程序。调解方式也可以灵活多样，除金钱赔偿外，可以研究采纳道歉等方式。其次，借鉴英国、香港的规定，对起诉的要件做适当的限制，对仲裁裁决不服的，必须是适用法律有异议的才可以起诉，尽量减少处理环节，降低诉讼成本，同时也可以防止当事人利用经济优势恶意诉讼。第三，加强对劳动争议案件发展趋势的研究。目前我国劳动争议中因就业歧视引发的争议较少，随着劳动力市场的进一步发展完善和法律法规的健全，有关性别歧视、民族歧视、残疾人就业歧视等争议也会出现，需要早研究早规范。

4．充分发挥非政府机构的作用。在促进劳动关系和谐稳定方面，非政府机构有着独特有作用。要充分调动企业协会的积极性，鼓励他们对企业提供良好的管理措施和管理理念，引导企业建立良好合作的劳动关系。要切实发挥工会组织在维权方面的作用，通过集体协商、职工代表大会等方式维护职工的合法权益。加强与国内、国际人力资源管理组织方面的沟通和交流，共同促进劳动关系的和谐稳定。